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　　如果要找一個詞來形容現實中國政治所面臨的挑戰，沒有比“制度創新”更為合適的了。自從中國政府提出要建立“創新型國家”的概念以后，“創新”已經成為最為流行的政策朮語。不過，在中國的政策話語體系里，“創新型國家”主要是針對科學技朮和經濟方面而言。盡管還沒有在政治層面來討論創新，但實際上，誰都知道，沒有任何事情要比政治上的創新更為重要了。

　　很少有人會懷疑中國要通過改革而進行制度創新，但人們經常會簡單地把政治創新和民主政治聯系起來。實際上政治創新并不是說要仿效任何西方民主制度。民主制度是仿效不來的，并且也并不存在一個固定的民主政治模式。盡管民主政治是個大方向，但民主只能是中國政治發展和政治創新的結果。

　　中國政治創新三層次意義　　　　

　　對中國而言，政治創新至少包含有三個層次的意義。

　　其一，改革現有的政治機制來推動和配合其他各方面的改革。

　　第二，改革現行制度來適應新的情況，消化社會經濟變遷給政治體制構成的壓力而求得本身的可持續發展。

　　第三也是最為重要的就是通過制度創新來建設新型的國家制度。

　　盡管第一和第二層面的變革也會涉及政治創新，但在這兩個層面的制度創新僅僅停留在防守態勢，政治改革不是整體改革的主體。只有在第三個層面，政治創新或者改革本身才能成為主體。

　　從中國的發展經驗來看，迄今為止政治改革的重點應當說在前面兩個層面上。并非像一些人所認為的那樣中國只有經濟改革而沒有任何政治改革﹔但也應當承認以往的政治改革是輔助性的。

　　宏觀地看，可以把到目前為止的改革分為兩個階段。第一階段（從1978年十一屆三中全會到2002年中共十六大）是經濟改革為主，政治改革為輔﹔第二階段（自十六大以來）是社會和經濟改革為主，政治改革為輔。

　　從80年代的先農村改革再城市工業改革，到1992年中共十四大正式確立“社會主義市場經濟”地位，再到1997十五大“抓大放小”改革戰略的確立，經濟改革一直是中國改革話語的主體。自中共十六大以來中國已經進入了第二階段的改革，這個階段的改革重點已經超越了經濟改革范疇，重點已經轉移到了社會改革上。在“和諧社會”、“以人為本”和“科學發展觀”等概念指導下，開始了各方面的社會改革，包括醫療衛生、社會保障、環保和教育等等。社會改革一方面要消化和解決經濟發展所帶來的種種問題，另一方面又要推進經濟的進一步的發展，也就是人們所說的可持續發展。

　　經濟社會改革不能替代政改　　　　

　　經濟和社會改革本身不是也不能替代政治改革，但這些改革對政治改革極其重要。如果說政治改革的最終目標在于民主化，那么經濟和社會改革的意義在于為未來的民主政治打下一個經濟社會基礎。沒有這樣一個基礎，民主政治就沒有生存的空間和機會。這已經為民主發展的歷史所証實。一些西方國家在全球各地民主試驗所出現的問題甚至失敗更是說明了這一點。

　　第二層面的政治改革也是很顯然的。用中國的朮語，在這個層面的改革就是要使得政治體系尤其是執政黨能夠“與時俱進”。這個層面的改革體現在歷次國務院機構改革到憲改等方面：從毛澤東時代的排斥市場經濟到接受市場經濟，從排斥私有財產到為正當的私有財產提供憲法和法律的保護，從不容許民營企業家參政到把這個社會新群體吸納到政治過程之中，等等。這些方面的變化具有高度的政治敏感性，但它們已經實現了，并且都已經體現在制度上。

　　但也應當看到，這些改革也有局限性。改革開放政策已經將近30年，中國社會已經積聚了巨大的變革能量。越來越多的因素在沖擊著以往的漸進改革模式。漸進改革模式是否能維持下去主要取決于現存政治體制能否應付中國社會所存在的各種各樣的問題和面臨的挑戰。但是，很明顯，目前的問題和挑戰已經不是以往具有防守性的改革和局部性制度調整所能應付的。國家層面上的制度供應不足已經成為了中國政治所面臨的最具有根本性意義的問題。

　　中共須承擔起制度創新責任　　　　

　　在很大程度上，中國社會并不缺少制度創新。改革開放之所以有這樣的成就，和上面所說的種種創新分不開。然而，應當看到，因為改革開放以來的一波又一波的急進分權運動，中國社會的制度創新大多在地方和社會層面進行。作為執政黨，中共一方面推動著分權運動，但另一方面也一直處于防守地位，通過各種制度調整來應付不斷產生的新問題和新挑戰。

　　在很大程度上說，這種防守式的改革便是制度短缺的一個重要根源。很簡單，在中國的現實世界里，盡管存在著不同的創新角色，但執政黨仍然是唯一的國家層面的創新主體。從中外歷史經驗來看，盡管創新的壓力來自國內外的方方面面，但所有現代國家體制的建設都是自上而下的制度創新的結果。

　　中共要承擔起制度創新的責任，這不僅對國家制度建設很重要，對執政黨本身的轉型也極為重要。任何政黨能否得到多數人民的支持，其合法性基礎最為關鍵。

　　改革開放以來，中共的合法性已經從毛澤東時代基于革命的合法性轉移到基于推動經濟發展的合法性。中共和前蘇聯等共產黨的區別在于前者有能力為社會提供經濟利益，而后者則沒有。但現在，中共的發展又到了一個關鍵的發展點，就是要把自身從一個推動經濟發展的政黨轉型成為能夠為社會的大多數提供基本社會公平和正義的政黨。

　　所以，一方面，中共開始在逐漸把經濟發展的責任移交給市場和社會的同時把國家轉型成為規制型國家，從而為經濟的可持續發展造就一個良好的政治基礎﹔另一方面，也開始把提高保証基本社會公平和正義的能力作為提高執政黨執政能力的核心。而這種能力的提高所依靠的并非是簡單的政治或者政策概念，而是需要一整套新型的國家制度。可以相信，以國家制度建設為核心的政治創新會在今后相當長時間里成為執政黨的首要議程。

　　﹒作者是英國諾丁漢大學中國研究所教授、研究主任

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