是誰“瓜分”了中國的中央權力

[鄭永年]　

　　中央政府的權力有多大？這取決于是從理論層面來看還是從經驗層面來看。

　　從理論層面上，至少在外界看來，中國還是一個權威主義國家，中央高度集權。的確，看看中國的憲法、法律和法規，中國中央政府的權力涵蓋各個方面。從政治控制、官員任免、立法到經濟社會的管理，中央政府的權力几乎無所不在，無所不包。

　　但如果從經驗層面來看，就很難認定中國還是一個中央集權國家了。

　　簡單地說，中央政府只擁有名義上的決策權，而無政策執行能力。自從改革開放以來，中央政府不知出台了多少法律、法規和政策，但在實施過程中，經過了層層過濾，中央權威就所剩無几了。到了地方和基層，甚至可以說消失得無影無蹤。

　　隨著經濟社會的劇烈變革，中央權力要不流失，要不日益被瓜分。中央權力在理論和經驗層面脫節的情況如果再繼續下去，中國很可能會演變成一些發展中國家那樣的權力結構，即有一個貌似強大的中央政府，但社會則流于無政府狀態，如蘇哈多強人政治以后的印尼和一些非洲國家。

中央部委成決策部門

　　中央的權力是如何被消耗和瓜分的？在眾多分享和瓜分中央權力的角色中，最主要的有中央各部委、地方政府和今天人們所指稱的“特殊利益集團”。

　　中央各部委，也就是學界所說的“官僚體制”或者功能部門，應當說是中央政策的執行者。中央決策，各部門嚴格執行。而這些官僚部門應當說是政治中立的，它們必須講求政策執行的效率。

　　日常人們所說的政府效率，指的是官僚部門政策執行效率。但是在當今的中國，中央各部委實際上成了中央政策的決策部門。

　　因為中央決策機制的不健全，在很多場合，實際上部委決策，中央背書。部門利益主導了部委的決策，部門利益取代了政府的總體利益甚至是國家利益。

　　更進一步的是，一些中央部委已經成了一些特殊利益的所有者，或者擁有者，或者后台老板，或者代理人。這些特殊利益有些是國內的，而有些還是屬于國外的。

　　地方政府在瓜分中央權力過程中也不遺余力。計划經濟的解體和大規模的分權導致了地方經濟力量的崛起。

　　地方政府在促進地方經濟發展和管治地方社會方面負有比中央政府更大的責任。在這些方面，地方政府也一直享受著很大的自治權。但是因為中央地方關系缺制度機制，很多地方實際上已經演變成為“獨立王國”。

　　在涉及到國家整體利益的領域，中央也只出政策，而執行則完全依賴于地方政府。對己有利的，地方政府就過度執行﹔但如果對己不利的，就想方設法地抵制。

　　無論是部委還是地方政府，中央政府實際上是控制著人事任免權的。“黨管干部”的原則使得中央政府可以任免部委和地方的主要領導人。

　　陳良宇案就表明了這樣一種中央權力。但如果把免除陳良宇那樣的地方大員的能力看成是中央權力的強勢，那就是大錯特錯了。

　　這種事件的連續發生只能表明中央權力處于一個弱勢狀態。中央政府所能任免的地方大員來來往往，而地方利益則是永恆的。中央任命的地方大員只相當于一個大學里的訪問學者，而地方利益就如這個大學里的終生教授。

　　這次的陳良宇案，還有早些時候的福建遠華案，中央政府都派了一百多人的紀檢隊伍進駐地方，不計成本，來求得問題的解決。如果每處理一個地方都要這樣做，那么這種管治會是不可持續的。

特殊利益集團最難對付

　　特殊利益集團較之地方政府更難對付，這是因為特殊利益集團往往結合了政府和社會的利益。這些年來，中央政府在和特殊利益對峙的案例中，往往是中央權力節節敗退，特殊利益占據優勢地位。

　　最為典型的案例當屬房地產開發。為什么房地產商能夠贏得優勢？原因很簡單，因為他們有各級地方政府的保護。

　　當然，地方政府提供保護是因為他們（尤其是地方領導人的親朋好友）和商家之間的利益具有高度的一致性。

　　今天，特殊利益集團似乎是勢不可　當。不僅有根深蒂固的特殊利益集團，更為重要的是，每當有新的改革動議，改革還未實施，就有新的利益集團產生。　　他們不僅影響政策的制定，更是要影響政策的執行，使得中央政策的各個環節傾向于他們自己的利益。

　　例如，“建設社會主義新農村”本來是中央政府建設和諧社會的核心政策，但在很多地方，很快就演變成了既得利益掠奪農民的一次新機會。

　　無論是部委利益、地方利益還是特殊利益集團，可以譴責

，但不可根除。只要有人，就有人的利益﹔只要有機構，就有機構的利益。

　　并且利益是社會發展的主要動力，利益既可以導向公共利益(public goods)，也可以演變成公害(public bads)。決定利益取向的則是制度設計。

　　中央權力正在日漸瓜分，但如果沒有制度上的變革，這種趨勢很難得到糾正。改革開放已經造就了社會經濟的大轉型，很多利益就是這種大轉型的產物。

　　但就中央本身的權力體制來說，盡管也有些變化，總體說來還是過分依賴于傳統體制。要通過完善和改進傳統體制的方法來應付新形勢已經遠遠不夠，制度創新勢在必行。

　　中央政府和自己的各部委的關系，中央和地方的關系，各級政府和各種社會利益之間的關系，這些都是需要從制度上來加以規范和運作的。

　　這些制度能否建立得起來，制度能否有效運作，都是現代國家的標志。在很多方面，中國顯然還不具備現代國家制度。

　　制度供應不足是導致中央權力流失、被瓜分的主要因素。因此，如何設計和提供有效充分的制度就是中國政治改革的主要內容，或者說，中國政治改革的首要任務當是建設現代國家制度。

﹒作者是英國諾丁漢大學中國研究所教授、研究主任 /早報網