邦泰-珠江兩岸-中國外資政策正面臨重大變化

何清漣

2006年10月，中國調整有關外資的政策陸續出爐，其中作爲标志性的事件有二：一是國務院正式對外公布，内外資企業所得稅合并議案已于10月8日通過，明年三月“兩會”期間有望表決通過《企業所得稅法》；二是官方研究機構就中國今後的外資政策取向發表報告稱，未來中國的外資政策将逐步向中性外資政策轉變。所謂“中性”，即指取消對外資的各種優惠政策。

這種政策的轉向，标識外資在中國賺取高額利潤的黃金時期行将結束，盡管在過去20多年裏，隻有大約三分之一的外資在中國這塊土地上實現了它們的淘金夢，但黃金夢仍然刺激着外資前赴後繼。

中國經濟環境已經發生重大變化

随着中國外資政策逐漸收緊，外商對華投資下降。近日公布的統計數字印證了這一點：今年前9個月外商對華實際投資同比下降了1.52％。

但這一結果是中國政府意料中事。因爲這是去年以來，中國逐步收緊外資政策的必然結果。中國的外資政策發生轉變，緣于中國國内經濟環境的重大變化。

第一是中國不再存在資金饑渴。據央行公布的最新數據顯示，截至今年9月底，中國外彙儲備餘額已升至9,879億美元，直逼1萬億美元大關，位列世界第一。

巨額外彙儲備，意味中國不再存在資金饑渴。過去的政策規定，凡是外資就能得到所得稅減半以及“三免兩減”等優惠政策，目的是爲了多引進資金。現在資金既然已經不是中國經濟發展的主要瓶頸，因此，外資政策應該改爲以吸引對中國經濟發展至關重要的高新技術爲主要目的。

第二個因素是國内資源約束日益嚴峻。長期外向型的經濟政策，使中國國内的資源配置向對外經濟集中，包括能源、礦産資源、土地、廉價勞動力、政策等在内的衆多資源，都在向對外經濟部門傾斜。由于勞動力過于廉價，環保約束幾乎等于沒有，中國在付出了資源、環境、能源等高昂代價的同時，獲得的社會福利卻并未同比增加，國内市場始終處于需求不足狀态，所謂“可持續發展”成了一個遙不可及的夢。

這兩個因素決定中國必須調整外資政策。

外資政策發生了哪些變化？

目前中國調整外資政策，主要依據兩個标準：一是看相關領域的外資政策是否與當前中國的經濟利益相沖突；二是看現有的開放度是否會引發經濟安全問題――隻不過何謂“經濟安全”，在中國已經是個衆說紛纭的問題。盡管中國國家有關部委制定過标準，并公布了禁止外商投資涉足的領域，但實際上，即使在一些未涉及經濟安全的行業與領域，外資的收購也被以有害國家經濟安全爲理由而告擱淺。

目前，已經明确将要調整的外資政策有兩大類：

（一）兩稅合并

所謂“兩稅合并”，指中國對國内企業與外資企業将實行統一的稅收标準。過去在中國對這兩類企業實行的是兩套稅收制度，内資負擔重，外資負擔輕。根據中國公布的數據，内資企業實際所得稅稅負約25％，而外資企業實際所得稅稅負僅12％左右，兩者實際稅負相差13個百分點。對外資的這種稅收優惠曾是中國吸引綠地投資的主要原因。但近三年以來，随着外商投資總量的升高，一種對外資的不利看法逐漸升溫：中國外資已經達到飽和狀态，而内資因稅收太重，在與外資的競争中處于不利境地。于是，要求内外資企業稅收合并的呼聲越來越高，最後主張兩稅合并的國稅總局、财政部及國家發改委獲勝，這才有了本文開頭所言的外資政策的調整與改變。從目前的進程來看，“兩稅合并”議案明年3月将提交給全國人大通過，最遲将于2008年實施。

　　“兩稅合并”後的稅率，财政部已經預告了一個25％的比例。财政部财政科學研究所已經完成對内外資企業所得稅合并到25％－28％對财政收入影響的估算。爲了安撫地方政府，“兩稅合并”在執行時間與地域上，不會“一刀切”，時間上會有一至兩年的過渡期；地域上會給西部地區保留一定的寬松尺度。

“兩稅合并”對外資企業影響甚大。在所得稅方面，因爲外資企業享有很多所得稅優惠政策，政策規定“兩免三減半”後，地方政府往往又實行先征後退，許多外商投資企業，尤其是港台資本，過去在中國的赢利基本上依*稅收優惠與出口退稅政策，這類企業在新的稅收政策實行之後，許多可能會從中國撤出。而大的跨國公司情形可能會有不同，因爲中國隻是跨國公司的生産基地或者子公司所在地，它們将産品銷售給境外母公司，可以通過定價來轉移，将利潤轉移到稅負偏低的國家，以此規避損失。還有一些以中國爲市場的跨國公司，其産品全部供應中國市場，這類企業隻能咬牙堅持，直到無利可圖。

　　至于所謂内資企業兩稅合并最大的受益者之說，其實不過是種說法而已。因爲内資企業并未因此減少稅負，如果要說受益也是間接受益，比如内資企業的産品相對于外資同類産品，可能原來質量相對差，但價格卻接近――因爲外資産品稅負偏低，可以将價格定得偏低，提高市場占有率，而現在因稅負相同，中國産品可以用低價策略占領部分市場。

最大的受益者其實是中國政府，将因此增加不少稅收。

　　（二）外資并購政策

　　發生重大政策變化的還有外資并購政策。前兩年外資并購曾經是中國商務部鼓勵的外商投資方式。以2004年的數據爲例，2004年以并購方式進入中國的外資約占當年外商直接投資（FDI）的10%左右。近一兩年來，外資對中國企業并購的步伐有所加快，引起關注的有這麽一些著名的并購案例，如凱雷收購徐工機械、拉法基控股四川雙馬、新橋投資入股深發展、美國AB公司入股青島啤酒、阿賽洛謀求入股萊鋼股份等。這些并購有的成功，有的未成功。未成功的理由主要是輿論認爲，一些企業有關中國國家經濟安全（事實上是否有關并不重要）。持續三年的輿論造勢以後，有關國家經濟安全的行業與企業名單已經大大擴展。

　　在中國資金饑渴已得到緩解，國内民族主義情緒高漲的情況下，外資并購的門縫越來越窄。2006年8月8日頒布、9月8日生效的《關于外國投資者并購境内企業的規定》可說是中國外資并購政策調整的标志性文件。除此之外，還有以下幾方面動向值得關注：

　　1、中國國務院正在醞釀成立一個類似于外國投資審查委員會的部際聯席會議，由發改委牽頭、商務部、财政部等參與的協調機構，将對包括裝備制造業在内的所有重大外資并購項目進行審查；

2、與此同時，在7大重點制造行業中，将設限限制外資絕對控股或相對控股，包括：核電設備制造、發電設備、輸變電設備、造船、齒輪、石化通用設備制造和鋼鐵領域。據說還将列出囊括20－40家重點企業的名單，以國務院文件的形式直接點名保護。如何界定重點企業？則主要通過其市場占有率、資産規模、生産規模、銷售收入等指标來衡量。

負責引進外資的商務部曆來主張保持對外資的優惠政策，但今年卻一反以前的态度，發布了《中國産業外資控制報告》，檢讨數年來吸引外資投入中國的成效。報告的基調傾向于認爲中國産業已爲外資控制，充滿經濟安全的憂慮。

　　未來如何把握外資并購政策？中國輿論普遍認爲應該設兩道“紅線”：一條看外資是否擾亂經濟秩序，第二要看是否威脅産業安全。在這兩條線以内的外資并購，可能都屬于“防範”的對象；而有助于産業結構調整、經濟增長方式轉變的外資，将會受到鼓勵。

誰在影響外資政策？

　　在問誰在影響外資政策之前，其實最應該問的是“誰在關注産業安全”？

　　一份由國務院研究發展中心發布、被廣泛引用爲中國産業安全受到威脅的證據的報告指出，在中國已開放的産業中，排名前5位的企業幾乎都由外資控制：中國28個主要産業中，外資在21個産業中擁有多數資産控制權。比如玻璃行業，該行業中最大的5家企業已全部合資；占全國産量80％以上的最大的5家電梯生産廠家，已經由外商控股；18家國家級定點家電企業中，11家與外商合資；化妝品行業被150家外資企業控制着；20％的醫藥行業在外資手中；汽車行業銷售額的90％來自國外品牌，等等。

　　上述産業本來并不列在有關“國家經濟安全”的戰略性行業的名單之上，中國當局本來也不認爲這些産業與“經濟安全”有關。可以說，上述産業涉及國家經濟安全是最近兩年被炒作出來的話題。那麽，是誰在關注這些企業的經濟安全？

與上述産業有關的隻有兩類組織或人群，一類是與上述産業有競争關系的同類中國企業；另一類是消費者。從消費者的利益來說，中國消費者購買外資企業的商品與服務，遠比購買中國本土企業所獲得的質量要高。而且在那些不受外資控制、“經濟安全”沒有受到威脅的行業，如電信、石油能源、金融系統，人們不得不忍受這些企業的壟斷定價與劣質服務。而且這些國有經濟寡頭對公衆利益的掠奪，從下列事實可證：中國政府在今年十六大召開期間爲了加強中央集權，打擊強勢部委，以新華社名義于 10月4日發布文章，要“采取措施抑制和防範‘特殊利益集團’衍生”，向公衆承認了這些國有經濟寡頭損害公衆利益，破壞社會和諧。

可以說，将外資進入普通工業當作涉及國家經濟安全來炒作的，隻有與這些外資有競争關系的國内企業，而上述行業的大頭則全是國家企業，非民營企業。

不可以小看這些“特殊利益集團”影響國家政策乃至法律的能力。爲了保持它們的壟斷地位，這些年來，這些特殊利益集團利用各種方式，包括收買學者們打着保護民族工業的旗号爲其呼籲，這才有了今年外資政策的方向性調整。實際上，與其說是爲了保護中國的國家經濟安全，還不如說是爲了保護這些特殊利益集團的壟斷利益。如果說這些例子還不夠明白，那麽中國正準備針對外國大型連鎖商業機構如沃爾瑪、家樂福等的在華擴張推出限制性規定，則完全可以證明與經濟安全無關。因爲這些外資大型連鎖商業機構的經營除了與民生有關之外，根本不涉及所謂國家經濟安全。

中國的企業也學乖了，學會利用民族主義情緒維護自身利益。很多行業協會現在紛紛介入有關外資并購的争議中來，例如中國軸承工業協會就公開反對德國舍弗勒集團與洛陽軸承集團初步達成的收購協議；中國水泥協會也要求政府對交易規模超過1億美元的外資收購國内水泥企業事件進行審查，等等。

如果國内企業要求保護是爲了赢得時間，改善本身素質，提高商品及其服務質量，那倒也無可厚非。但如果将外資擠出的目的不在此而在于保護壟斷利益，消費者根本無法享受“涓滴效益”，這種保護主義高張的民族主義旗幟就蒙上了可疑的陰影。

中國人變身外資的路被堵絕

外資政策變化的第三個标志是堵絕了中國人變身外資以赢得優惠之途。

在中國的外資當中，有三分之一是假外資，即中國人将錢轉至海外，再以外國公司的名義注冊而回流中國的資本。根據中國的總結，假外資主要有三種類型：第一種是在港澳及國外有實體經營的中資企業，出于發展戰略的需要，回到國内來創辦外商投資企業；第二種是出于海外融資的目的，通過注冊海外空殼公司及返程收購，以紅籌形式上市的原内資企業；第三種是純粹出于政策性尋租的目的，到境外尤其是離岸金融中心注冊空殼企業，然後将自己變身爲外企的原内資企業。

據估計，第三種形式的假外資目前在中國已非常普遍，時至今日，不僅實行單一低稅制的香港成爲内資企業注冊殼公司的寶地，維爾京、開曼、薩摩亞已分别成長爲中國FDI第2、第7和第9大來源地（根據中國商務部的統計）。至于全部的FDI中假外資的比重到底有多高，世界銀行早在1992年就估計該比重已經達到25％；而許多專家學者則估計，到目前爲止假外資的比重應該已超逾33％。

中國當局2006年8月推出的《關于外國投資者并購境内企業的規定》引入了“實際控制”原則。第十一條、第十五條要求當事人向審批機關披露其管理關系及實際控制人，對于境内主體實際控制的并購行爲均報送商務部審批。根據第九條規定，對于境内主體以其控制境外公司名義并購境内企業的，所設立的外商投資企業原則上不享受優惠待遇。此外，第五十八條規定，境内公司的自然人股東改變國籍的，不改變該公司的企業性質。

上述規定使得“假外資”的套利預期落空。這一變更倒是很符合中國政府一向視海外華人爲本國子民的政治原則。