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解决三农问题不能回避农地私有化
难以发育的土地租赁市场和纯农户的收入困境 (m
1农民相对收入的日益恶化
世界银行主编的“东亚奇迹”一书指出，经济持续快速发展带来繁荣，仍不算奇迹，只有同时做到多数民众分享繁荣，才算奇迹。否则，社会稳定就有隐患，繁荣的公正性就有疑问，奇迹只是过眼烟云。1980年代的伊朗和1990年代的印尼，经历高速增长后突然崩溃，便是令人沉痛的例子。
据『财经杂志』2004年2月份报道，中国社科院经济研究所收入分配课题组基于1988年、1995年、2002年对全国范围的住户收入进行的三次调查，发现“如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距”，中国仅比世界排名最后的津巴布韦的城乡收入差距稍好一点，“但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。”
上述发现说明，相对实行土地私有制的各国农民说，中国的土地制度虽然独一无二，却并没有特出的优点，农民的相对处境不但没有避免每况愈下的命运，而且敬陪末座。也就是说，在实行现行农地制度二十多年后的今天，中国农户在分享本国经济和世界经济的繁荣方面，已经成为世界上相对境遇最坏的农民群体。这就使人有必要对现行土地制度为何未能使农户，特别是纯农户，更好地分享高速增长带来的繁荣的原因，及该制度对他们的收入增长的长期影响重新进行评估。
2土地市场失灵和中国农村的逆向淘汰
上述社科院经济所收入分配课题组报告还指出，在城乡之间和城镇内部的收入基尼系数值明显上升的同时，“农村的基尼系数值反而有所下降，从1995年的 0.381下降为2002年的0.366”。据该报告分析，造成农村内部基尼系数值下降，也即收入差距下降的三条原因中的首位原因是：农村地区逐步城市化，有钱人往往搬离农村，“剩下的是一些收入较低的农户”。所谓农村中的有钱人，相当一部分是比较有经营能力的人。[ii]其实许多学者早已观察到，留在农村务农的多为老、弱、病、残。上述报告是对这一现象的旁证。城市化过程本应通过吸收农民进城定居，达到减缓城乡收入差距的长远目标。为什么城市化在中国的制度条件下反而加剧农民的相对贫困呢？究竟是哪些因素使中国在20多年的时间里，尽管城市化水平由1978的19％提高到2004年的40％，纯农户的收入不但’增长缓慢，甚至下降’（中共中央一号文件2004）呢？
有多个因素造成如此结果。现行城市户口政策嫌贫爱富，规定获得本市户口所需的投资，购房，或教育费用的底线，对一般农民来说，大多高不可攀。同时，许多城市在改造贫民窟的名义下急急忙忙拆除尚可居住的房屋，使新移民无从落脚，实际上将多数农民排斥于城市化之外。农民的权利和责任倒挂，乡村干部作风不正，农村基础设施凋敝、破败，长年失修，使农民中有能力者首先弃农而去。但是，最主要的原因，是对土地使用权的频繁调整，使租赁市场无法顺利发育，种地能手无法扩大自己的经营规模，因而无法增加收入。在这种土地制度下，农村逐渐失去内在的活力。
市场经济最主要的标志是要素的自由流动和组合。为此，经济活动的主体必须对至少一种要素拥有所有权或使用权，并拥有这种要素的转让权和收益权。如此，各种要素才能通过市场交易得到平均收入。这是福利经济学的基本道理。在全球化的今天，更要求要素在全球范围内自由流动和结合，才能获得全球的平均收入。中国的大中城市和东南沿海因为已经和世界市场接轨，进入全球大循环，因而居民的各种收入大幅提高。
然而，中国的农地属于行政村或村民小组所有，并不准入市交易。国家作为唯一有权购买农地的一方，以垄断身份通过行政渠道低价收购，剥夺了农民通过正常的市场交易获得农地增值的机会。换言之，中国没有统一的农地市场。农地所有权割裂为几百万个行政村或村民小组所掌握，所有者又缺位，使每个村的土地无法直接和本村内外的其他要素自由组合，更不要说和世界市场的各种要素自由组合。由于农地不准买卖，自然不存在全国统一的农地市场，也就谈不上土地的价格信号自动由沿海和城市通过土地市场逐渐传递到内地农村。没有土地市场传递外地和本地土地的价格信号，各地农民对本地土地的价格只能凭猜想，干部也得以暗箱操作。因而农民既有常常被骗上当的可能，也有偶尔过高喊价的可能，严重扭曲、阻碍了农地通过市场流通和其他要素的顺利组合，却大大方便了地方官员，开发商，和外来投资者以低价圈得大片土地。由此看，严重扭曲的土地市场机制在造就少数亿万地产富翁的同时，腐蚀了大批从中央到地方得涉地干部，严重牺牲了广大农民的眼前利益和农村的长远利益。
扭曲的土地市场对农民的收入也已带来累积性负面效应。上文提到，中国的快速城市化已经导致4000万到5000万的失地农民。在土地私有制下，这部分农民本来应该是大家羡慕的富户。可是，在土地集体所有的制度下，土地增值带来的财富的大头却落入少数官员，开发商，和村镇干部的腰袋（周其仁2004；绿皮书 2005），本来名正言顺应该倚仗土地发财致富的农民，却成为大家可怜的失地农民和社会不稳定因素。
只要农地集体所有，随着城市化的快速发展，乡村干部利用征地的机会牟取不法收入，漠视农民利益和就业机会的例子只会越来越多。农民中能干而正直者既无法扩大自己的经营规模，又无法苟同一些乡村干部的不正之风。对他们来说，不但农业变得无利可图，而且农村生活也变得索然无味。最好的办法便是争先离开农村的是非之地，到城市或非农部门另图发展。富裕农民选择离开农村，使中国农村出现逆向淘汰。这个过程和发达国家实现农业现代化的过程截然相反。
3土地的非市场配置，土地细零化，和农户的相对贫困
现代农户成长的最主要条件是能够稳定扩大土地经营规模。如果做不到扩大，或虽能扩大，但是经常发生逆转，重新回到小农经营，结果必然是农户的普遍贫困。政府允许转包，允许土地租赁，并加速城市化，本来的意图也是通过加速转移农民，使留在农村的农户可以占有更多的土地和其他资源，从而可以顺利扩大土地经营规模。可是据美国麻省大学政治经济研究所教授布瑞纳的研究，中国农户的土地分配基尼系数由1988年的0.499下降为1995年的0.378。考虑到土地的生产力会因灌溉之利的有无而大有区别，布瑞纳将有灌溉能力的土地转化成无灌溉之利的标准土地单位后重新计算基尼系数，结果发现土地分配的不平均性依然由 1988年的0.465下降为1995年的0.365（布瑞纳2003表2）。也就是说，土地在农户间的分布越来越细零化了。在传统中国土地日益细零化不难理解，原因在于没有非农产业吸收农业人口，农业必须承担人口繁殖和遗产均分的所有后果（秦暉2003）。可是，中国目前处于工业化和城市化的高速推进期。东部城市化明显快于中西部，东部农村人口大量移入城镇，中西部农村人口则大量向东部转移，总计已有将近2亿农村人口离开农村。在土地私有制下，已经向城市转移的农户会有激励出售土地，以获得在城市创业的启动资金，所以土地会逐渐向种地能手集中。为何在现行土地制度下土地集中趋势远远抵不上细零化的趋势呢？
原因在于现行的土地制度既不能补偿愿意放弃土地的农户，又不能制度性地排除新增农户无偿平分村里土地，种地大户极难成长。出于政府的鼓励，前几年务农无利，大批土地抛荒，土地一度有向种地能手集中的趋势。但是这种趋势由于得不到现行土地制度的保障，随时可以逆转，因而始终没有取得主导型地位。因为以下的原因，大部分地区，大部分时期，主导型趋势是土地的进一步细另化。首先，农民获得的只是一定时期内土地的使用权，不是所有权。随着村中不断新增的人口要求无偿平分村中土地，分在现有农民名下使用的土地往往会因土地的不断重分而越来越少，越来越分散。第二，因无法得到补偿，绝大部分外出打工者并无激励向村里交还土地，即使进城，也要尽力留住土地。况且，现行的歧视性城市户口制度虽然允许农村人口大量进城打工，却使他们很难留下定居。所以，尽管城市化水平大有提高，农村户口却一直在增长之中，由1985年的1亿9千万户增加到2000年的2亿4千万户（中国统计年鉴1999年表9-1和2000年表12- 1）。这些新增的农村户口原则上都有权要求无偿参与各村土地的均分。第三，近年来，政府出台一系列利农政策，例如取消农业税，发放粮食生产补贴，最近又决定拨款建设农村基础设施，吸引几百万民工返乡重新务农，造成一些地方的民工荒。结果，中西部前几年形成的一些农业大户，在村、乡的强大压力下，被迫取消承包合同，将本来承包的土地重新还给回乡农民（袁为鹏2006）。所以，只要土地集体所有，凭村民身份自动有权参与本村土地均分的人口，一定随农村人口的增长而增长，甚至一些实际上已经在城里定居的原农村人口，每到分地，仍会赶回本村，要求参与。可见，只要土地主要通过非市场机制按本村人口无偿共享，快速的城市化和大量农村人口的移出，无法减少或排除有权共享本村土地的人口，因而无法减缓土地细零化的趋势。
4纯农户的困境－－缺乏排他机制确保经营规模的稳步扩大
这就苦了那些留在村里，真正务农的人口，特别是纯粮农，因为他们的土地只会越来越少。2004年一号文件指出，正是他们的收入问题特别严重。原因有多重。首先，粮食生产的周期长，一般一年一到二茬。由于投入的成本高，粮价低，种三茬的农民大多感到得不偿失。其次，粮食的收入弹性和价格弹性都很低。城市居民收入的快速提高对粮食消费及其价格的带动非常有限。只要粮食产量稍微过剩，粮价便大跌。对小农来说，本来粮食的商品率就不高，如果碰到粮价大跌，往往入不抵出。其次，粮农除非能扩大经营规模，单靠耕种几亩地是无法获得平均收入的。相比之下，菜农，花农，药农等所需的土地规模就要小得多。以菜农为例，他们大多靠近城市，因而靠近市场。其次，大多数蔬菜的生长周期较短，往往只需几个星期。所以菜农一年能有十几茬收成。作为健康食品，随着人们的健康意识的提高，蔬菜的收入弹性也变得较高。如果菜农掌握时令，往往获得较高的收入。基于以上种种原因，粮农若想获得和菜农相当的收入，需要的土地规模较菜农多得多，所需资金的周转周期也要长的多。
在市场经济中，各种农户的土地经营规模是由价格调节自然形成的。粮农所需的土地经营规模必然较大。如果在现有经营规模上无法得到平均收入，他们中的一些人或者退出农业，他们的土地为其他更有效率的粮农兼并，或者改种其他作物。这就产生两种效应。首先，留下的粮农土地经营规模得以扩大；其次，随着一些粮农退出粮食生产，粮价会有所上升。这两种效应都有助于粮农收入的上升。这个过程会自动进行下去，直至粮农的数目的减少和粮价的上升使留下的粮农也能获得平均收入为止。然而，在中国现行的土地制度下，农户土地经营的规模主要由集体已有的土地和该农户在全村人口中所占比重决定。尽管政府出台了土地承包法，允许土地的转包和出租，然而布瑞纳的研究表明，种地能手通过转包和出租扩大经营规模的速度至少不足以改变土地分布基尼系数的不断下降的总趋势。
在土地集体所有的制度下，转包和出租带有种种限制和不确定性，使土地的流转速度大大降低。在土地私有制下转包或出租双方本来纯属个人之间的交易，在土地集体所有的制度之下，必须获得集体的讨论和同意，交易成本比土地私有制下农户之间的直接交易高出许多。特别对来自外村的接包者来说，手续之复杂令人兴叹，对土地和劳动在全国范围内，更不要说在世界范围内的自由流动和组合，构成严重的制度障碍。例如，根据中国现行的土地承包法第48条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”如此高的交易成本，往往使交易双方不得不瞒着集体交易，大多采取口头协议，限于亲戚之间，并随时可以终止。这样一来，又使承包协议缺乏透明性，一旦有争议，得不到法律的保障。这些原因使土地流转的速度很慢，土地租赁市场很难发育，成长起来。比起从租赁市场获得土地，既要交地租，又不保险，随时可能被人要回，通过土地调整或重分的办法获得土地自然更为农民欢迎，因为既不需花钱，又名正言顺，不怕人要回。
值得注意的是，这种制度损害的正是政府最想保护的纯农户，特别是纯粮户。兼业户因为可以获得进城打工的收入，所以虽然无法扩大土地经营规模，却仍能增加收入。随着户均土地的越来越小，越来越细另化，除非中国打算让所有农户都变成兼业户，纯农户，特别是纯粮户的收入相对兼业户和城市居民只会越来越恶化。而且，如果全部农民都变为兼业农的话，那时分工和专业化水平的极大倒退。
农村金融改革和土地私有化
1农村金融改革面对身无抵押品的农户究竟能走多远
不但有能力的农民在离开农村，各种金融机构也在弃农而去。包括中国农业银行在内的四大国有商业银行将逐步撤离县以下乡镇，原因是它们既未向农业，特别是向农民提供有意义的金融服务，又不堪负担自身积累的巨额不良贷款。这样，农村信用社便成了农村的唯一金融机构。在农业银行失败之后，“债务更为严重，业务人员素质更差”的农信社（徐滇庆2004）为何能得到命运之神更多的眷顾？这里的要害问题仍然是，农民没有土地所有权，无论是农业银行还是农信社都无法将农户所使用的土地视为有效的抵押品，因而农村金融仍然无法正常发育。
有人会说，这种说法“过度强调了贷款审批过程中对抵押品的要求，而这一点似乎和现代金融理论不一致。成功的贷款最主要的是看资金流。只要是产品有市场，能够得到足够的回报就应当给予贷款，而不必拘泥于抵押品。在农村信贷中最关键的是信息对称，而不是农户的抵押品。例如，农户小额贷款基本上是不要求固定资产抵押的。”
对此，我的回答是，经营银行的目的不同于经营当铺，目的不在于日后没收借钱者的财产，所以银行主要根据其偿还能力决定是否贷款。如果贷款用于消费，银行就要看借款人的收入流；如果贷款用于生产，就要看产品带来的现金流。对有抵押品，但无固定收入，或者项目可行性小，风险大，银行也不会轻易发放贷款。这就是为什么银行之外又产生当铺和股市。它们之间自有分工。农村更普遍出现地下高利贷的服务。
由于现代经济的复杂性和内在的风险性，即使在工业部门，银行也无法做到信息的完全对称，更不要说在靠天吃饭的农业部门了。所以，以防万一，银行非得有一个杀手□，把偿还债务的最终责任放在借款人身上，以免银行自身的坏帐积累过多而破产。对工业部门来说，银行的杀手□可以是没收仓单，仓房，或值钱的机器设备。对农业部门来说，由于靠天吃饭，风险很大；一般纯农户很穷，除了土地，并无值钱的不动产可作贷款抵押。由于土地稀缺，难以毁坏，因人口的增长而稳定升值，因而土地总有人要，可以成为银行抵押。鉴于土地对农民生存的意义，除非有充分的把握还债，农民不会轻易抵押土地；抵押了，也会千方百计将它赎回来。所以，如果土地可以抵押，银行可以避免坏帐的累积，农民则得到金融的及时服务，可称两全其美。这里，土地私有不但使农民急需的金融服务得到满足，而且使市场机制不可或缺的自律立即体现出来。
2多人作保的小额贷款
有人认为，农户小额贷款不一定要求固定资产作抵押，可用集体联保的办法，防止赖帐。这个办法在孟加拉，斯里兰卡和一些南美国家获得成功，值得中国推广。确实，如果贷款较小，不动用土地作抵押也是可以的。万一借款人不能全部还清欠债，共同作保的人也有能力先替他分担部分欠款。毕竟大家同住一村，逃得了和尚逃不了庙。甚至不用多户联保的贷款也是存在的。例如，民间借贷在许多地方相当活跃，只是利率很高（张和崔2003）。[iii]
第二，实行土地私有，土地便可用作抵押，不但使农民获得贷款时不用过多依赖人情，而且贷款额较多、期限较长，利率较低，这是在土地集体所有的制度下农民所得不到的金融服务。
第三，实行土地私有，农村的银行坏帐才不会恶性积累。万一共同担保人联合起来欺骗银行，银行可以用没收这些人的土地作为清偿的最后手段。这里，土地私有仍是使农村金融业得以避免过多坏帐的最可信的威胁手段。离开土地作最后清算手段，用联保连坐，是否能避免农村信用社坏帐的继续积累？20多年来的失败经验对此已作回答。
我们要把农村的中小企业的业主和纯农户区分开来。前者不是纯农户，他们拥有厂房或仓单，农信社不用担心不良贷款的恶性积累。可是，他们的收入本来已经高于纯农户，而且具有迁入城市的强烈倾向。纯农户的收入问题才是当务之急。正是他们的相对处境，甚至绝对处境的每况愈下，才造成严重的“三农”问题。一号文件鉴于农村土地无法作为抵押，要求农信社接受这类农户的动产作为贷款的抵押品。如真的实行起来，一旦纯农户无法归还贷款，农信社又如何处理作为抵押品的零零碎碎的个人物品呢？在农户没有土地所有权的前提下，农信社会象农业银行一样，要么“弃农而去”，要么积累更多的不良贷款，其表现“只会比农业银行更烂” （徐滇庆2004）。
认为农业银行或农信社不愿向纯农户贷款的原因是它们的治理机制未得到改革的人，只说对了一半。笔者认为，如果农信社有一天完全按照现代银行的治理体制予以脱胎换骨之后，它们会更加失去将贷款放给没有抵押品的纯农户。如果它们有按照商业赢利第一的要求选择业务的自由，一定会更快地弃农而去。
有人说，现代银行不愿意在农村开展业务，全球如此，今后也必将如此。解决农村融资的渠道只能是发展农村合作制金融机构或者开展政策性小额信贷。这种说法恐怕没有区分发达国家和不发达国家。现代银行往往不愿意在农村开展业务是事实，但并非全球如此。在发展中国家，由于市场机制不发育，银行的服务确是十分不充分的。但是在发达国家，农民照样获得金融业的良好服务。中国既然要想成为发达国家，当然必须象发达国家一样的农村金融服务，不然如何体现中国社会制度的优越性呢？
要指出的是，土地私有只是使农村现代金融完善的必要条件，而不是充分条件。并不是说，有了土地私有制，农村金融就会自然发达，还需其他条件的配合。但是可以肯定地说，没有土地私有这一必要条件，即使具备其他必要条件，真正为纯农户服务的金融机构不可能在商业化的基础上得到大的发展。
3土地抵押和无地农民
不少人担心允许土地作抵押，会造成太多的无地农民。由于农户的土地是他们生活的依托，因此也存在着最后执行时的困难。就像无法赶走城市贫民区的贫民一样，如果银行接受他们拿住宅做抵押，一旦不能如期归还贷款，银行将面临执行上的困难。
秦晖（2003）指出，由于实行诸子均分遗产制度，尽管中国历史上大部分时期实行土地私有制，但土地私有制并不会导致土地高度兼并和大量无地农民涌现。据他的研究，土地兼并主要由于政治势力的介入，例如封赐，圈地，投献豪门等。这种权贵政治才是引起农民起义的主要原因。所以，即使在几乎没有非农就业机会的纯农业社会中，若非政治势力的介入，土地私有制也不会导致土地高度兼并和社会动乱。何况现在中国正经历工业化和城市化的高速发展，每年为非农就业创造大量的机会，更不应该过于担心这个问题。即使出现无地农民，他们可以流入城市打工，也可以留在农村作佃农或长工。从理论上来说，既然现在允许工商业者动辄雇人百人，千人，当然不应基于双重标准，反对农民中有多余土地的人少量雇工耕种，或反对农民中有多余劳力的为其他农民打工，因为这不但解决无地农民的就业，也是使社会发挥种地能手的经营长才的最好途径。
其实，如果认真实行抵押条款，不还债就没收土地，大部分农民不到不得已不会动土地的脑筋。抵押了土地的农民，会千方百计将土地赎回来。真正丧失土地的农民，应该是实在不适应作农民的人。这样的农民离开农业，进入工业或服务业，其实对农业本身的效率，以及对他们自己的长远福利来说，都是一种改进。
关于无法驱逐贫民区的贫民的说法，作为语义游戏自然有趣，实际上是犯了用整体代替个体的错误。虽然无法将贫民整体从贫民区赶走，不等于无法将其中个别人赶走。据我长期生活于纽约地区而来的观察，贫民窟的住房不值多少钱。而且住在贫民区的贫民往往反倒是房客，并不拥有房权。所以，银行并不面临由房客造成的坏帐问题。经常发生的倒是房东和房客的纠纷，以及房东最终借助法院和警察将欠租的房客撵走的事。这说明在依法治国的社会里，对产权的保障不是虚设的。无家可归者有社会救济作后援，并有临时遮蔽处暂避风雨。中国要依法治国，也只能走这条路，在坚决保障产权的同时，向弱者提供社会援助。
（作者为美国三一学院经济系教授）
