鐵道部的根本問題不在劉志軍︰

政企不分的體制比貪污更可怕

網易財經

　　近日，鐵道部網站援引新華網的報道稱，鐵道部黨組書記、部長劉志軍涉嫌嚴重違紀，目前正接受組織調查，中央已決定免去其黨組書記職務。隨著劉志軍的落馬，有關劉志軍主政鐵道部期間的高鐵大躍進和高負債等問題也成為媒體關注的焦點。有媒體分析，比劉志軍違紀更可怕的是鐵道部的政企不分。

　　劉志軍主政與政企不分的鐵道部

　　高鐵建設大躍進被指是行政性拔苗助長

　　公開信息顯示，劉志軍于2003年正式擔任鐵道部部長。在其擔任鐵道部部長期間，中國鐵路特別是高速鐵路有了突飛猛進的發展。2004年1月7日，國務院常務會議原則通過《中長期鐵路網規劃》，規劃到2020年全國鐵路營業里程達到10萬公里。

　　金融危機為我國的高鐵建設添了一把火，在4萬億元經濟刺激計劃下，《中長期鐵路網規劃》順勢調整，規劃的目標里程數被大幅上調，如快速客運網絡總規模調整為5萬公里以上，較原規劃增加2萬公里投資額度，部分項目提前實施，有42條高鐵建設工程預期要在2012年前完成。有專家認為，我國高鐵建設雖然是勢所必然，但規劃過于激進，有行政性拔苗助長之嫌，其根源在于鐵道部的政企不分。

　　鐵道部被稱為中國計劃經濟的最後堡壘

　　有媒體報道稱，鐵道部“集路網壟斷者、主導運輸商、價格制定者、運行總調度、行業管制者和行政性執法者多重角色于一身”，至今“鐵路部門最基本的財務信息仍不透明”。政企不分使得鐵道部被稱為中國計劃經濟的最後堡壘。政企不分帶來的一個可能是，鐵道部可以出于政績目的修建鐵路，同時還不用考慮投資收益最大化的問題。

　　政企不分也使得社會資本對鐵路建設和運營望而生畏。據悉，鐵道部一度試圖吸引民營和國際資本進入國有壟斷的鐵路建設市場。但市場的反應卻異乎尋常地冷淡。鐵路運營是由國家高度壟斷的行業，由于運價管制，目前鐵路的年均投資回報率不足1％。而且，民營資本曾與政府“試水”合作的幾條里程很短的鐵路項目，最終多是以民營資本苦澀退出而告終。

　　

　　劉志軍于2003年正式擔任鐵道部部長。在其任職期間，中國鐵路特別是高速鐵路有了突飛猛進的發展。

　　鐵道部政企不分帶來高負債和金融風險

　　高鐵大躍進帶來高負債問題

　　在政企不分的大背景下，鐵道部推行的高鐵大躍進帶來高負債問題。數據顯示，2005年，鐵路系統完成建設投資890個億，2006年增長到1550個億，2007年又增長到了3320個億，年均投資增長在一倍左右。2008年計劃完成基本建設投資3000個億。

　　與高鐵投資大躍進相對應的是，據鐵道部相關數據顯示，2006年底，鐵道部的負債總額為6400.77億元，2007年底，負債額略有上升，達6587.06億元。2008年，負債迅速增加至8683.95億元，2009年末已達13033.86億元，兩年間增幅達97.9%。這還不是結束，2010年7月底民生銀行發布《2010年中國交通運輸業發展報告》指出，快速增長的債務融資規模，使得鐵道部的資產負債率逐年上升，預計2012年有可能超過70%。

　　高負債背景下掩藏著巨大金融風險

　　在行業人士看來，政企不分的最大問題在于，鐵道部不需要直接承擔經濟盈虧責任，又直接進行投資建設活動，這樣個別領導人片面追求高標準、高速度的客運專線建設就能夠利用行政權力全面展開，而對市場前景、經濟效益、還本付息的問題不加考慮，因為那是下一任政府的事。事實上，在大躍進的背景下，我國高鐵運營正在陷入“高票價、高虧損”的怪圈。

　　有研究者認為，應該盡快明確鐵道部巨額貸款誰來償還的問題，明確鐵道部的投資行為是政府行為還是企業行為？若是政府行為，鐵路建設負債就應由政府償還，為何要鐵路運輸企業償還？若是企業行為，為什麼不追求投資收益最大化？投資虧損項目，為什麼不追究投資決策失誤的責任？北京交通大學管理學院教授趙堅也曾對媒體表示，將高速鐵路作為發展重點的戰略，潛伏著巨大的市場和金融危機，鐵道部政企不分更使高鐵前景堪憂。

　　

　　數據顯示，2005年，鐵路系統完成建設投資890個億，2006年增長到1550個億，2007又增長到了3320個億，年均投資增長在一倍左右。2008年計劃完成基本建設投資3000個億。

　　大部制改革化解鐵道部政企不分

　　鐵道部曾經有可能並入大交通部

　　事實上，對鐵道部“政企不分”的弊病，批評由來已久。2008年，中央政府推動“大部制”改革。一度有傳言稱，鐵道部和民航總局將並入“大交通部”。改革的前提自然是鐵道部必須“政企分開”，變身為角色相對單純的管理者。然而，最後的改革方案中，民航總局並入交通部，鐵道部仍然獨立存在。

　　國務院副秘書長華建敏在關于國務院機構改革的報告中說︰“考慮到中國鐵路建設和管理的特殊性，保留鐵道部。同時，要繼續推進改革。”鐵道部“特殊”在哪里？在2008年的一次講話中，鐵道部長劉志軍強調，鐵路部門要把主要精力放到搞建設上。他說，鐵路改革應堅持”有利于保持路網完整性、有利于運輸組織集中指揮、有利于提高運輸效率”的方向和原則。但在有關專家看來，這些理由只能是鐵道部抓緊改革的原因，而不應該成為延緩改革的理由。

　　政企分開和大部制改革才是唯一出路

　　事實上，在行業人士看來，劉志軍主政鐵道部8年的最大問題，恰恰是將發展作為唯一訴求，忽略改革的戰略性，即使階段性形成某種穩態，這種非正常的穩定也不能持久。比如，其執掌鐵道部期間，雖然有鐵路投融資體制改革的推動，撤銷鐵路分局、撤並站段等舉動，但絲毫沒有觸及鐵路政企不分、政事不分和政監不分的實質，所以說鐵路改革無從談起。

　　有專家認為，在不能馬上引入大量社會資本，構建出利益訴求不同的鐵路企業的前提下，推進政企分開，把既有鐵路局整合成鐵路公司就必須有規則約束其可能的壟斷行為。因此，建立顯性的財務清算、調度指揮、公益服務購買等規則，是我國鐵路體制改革的重要制度條件。同時，堅持大部制改革的方向，實行政企分開，鐵道部變身為單純的管理者才是最好的出路，而劉志軍的落馬或許為鐵道部重啟改革帶來新契機。

　　

　　有專家認為，在不能馬上引入大量社會資本，構建出利益訴求不同的鐵路企業的前提下，推進政企分開，把既有鐵路局整合成鐵路公司就必須有規則約束其可能的壟斷行為。

　　

　　世界銀行的鐵路顧問劉易斯•湯普森談到政企不分的政府鐵路部門時說過，“將多種角色納入單一主體，是昂貴的時代錯誤。”但是，到目前為止，由于鐵道部的政企不分，這個昂貴的錯誤將由誰來埋單仍是一個問題。