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2007/12/10

縣委書記崗位目前已經成為腐敗案件多發的崗位。近年來，在安徽僅以阜陽為中心的皖北地區，就先后有18名現任和原任縣委書記因腐敗被查處，原因多是因為賣官買官，這其中又以“千萬縣令”陳兆丰最為“著名”。
從去年11月開始，安徽省委組織部開始在該省的肥西、五河、定遠、無為、潛山、鏡湖等五縣（區）開展“科學規范和有效監督縣（市、區）委書記用人行為”調研試點。一年過去了，調研試點工作進展如何？是否取得實質性的成果？

“下面演講的職位是縣委辦公室副主任，一號選手×××……請你在5分鐘時間之內作競崗演講，計時開始……”

這是2007年7月12日安徽省無為縣縣委全委擴大會議的現場。在通訊工具完全屏蔽的情況下，30名入選對象為競爭10個科級領導干部崗位，依序走上演講台，接受縣4大班子成員和縣委委員、候補委員的提名。

從去年11月起，安徽省委組織部在肥西、五河、定遠、無為、潛山、鏡湖等5縣（區），開展“科學規范和有效監督縣（市、區）委書記用人行為”調研試點。

記者在定遠、無為兩縣采訪時看到，試點地正立足于制度規范，保証縣委書記在規定范圍內行使用人權，使“隱性權力顯性化、顯性權力規范化”。

把選拔晒在陽光下

“當時，我還在鄉鎮工作，一天，縣委組織部突然有人打電話給我，說組織部部長第二天要找我談話。當時我一下子有點兒蒙，不知道什么事。第二天我才知道是要提拔我到團縣委當主持工作的副書記。此后不到1年，我便成了團縣委的書記。”團定遠縣委書記鄧繼敢在說起自己的“升遷”經歷時是感慨萬千，“這在過去簡直不可思議，別說是提拔，就是從鄉鎮調到縣城工作，不花錢、不跑都不可能。從我自身可以看到，現在用人比以前規范多了。”

鄧繼敢所說的“過去”，就是因腐敗落馬的原縣委書記陳兆丰在任的時候。

調研試點工作開展以來，定遠縣先后集中出台了12項干部工作制度，其中亮點之一就是專門為縣委書記“量身定做”的《縣委書記用人行為規范（試行）》，總共14條，對縣委書記用人權的動議、提名、醞釀、討論決定這4個關鍵環節進行科學規范，使每一個環節都有章可循。

無為縣也在規范動議、初始提名、民主推荐、考察、醞釀、討論決定、任職、交流、公開選拔和競爭上崗、紀律監督等一系列環節，初步形成了較為完備的干部選拔任用工作制度體系。

今年7月，無為縣公開選拔干部，崗位包括無為經濟開發區管委會副主任、縣委辦副主任、縣教育局副局長、縣衛生局副局長等10個職位。此次公選分為報名、資格審查、筆試、面試、組織考察、競崗演講和討論任用7個環節，報名人數達626名，最多的崗位有87人報考。

7月12日，在無為縣縣委全委擴大會議現場，當每個競爭上崗者演講結束后，由提名者根據演講情況，結合競爭者個人基本情況和考試考察結果，依照崗位適應度，對每個職位進行無記名投票提名，當場計票，當場公布，得票領先人選作為候選對象，提交縣委常委會票決。

在“科學規范和有效監督縣委書記用人行為”的座談會上，來自基層一線的縣人大代表說：“與過去相比，現在縣委選人用人行為是高度透明的，是陽光操作，真正做到了隱形權力顯現化。”

強化監督，誰出問題就找誰

“任用職位名稱縣紀委辦公室主任提名人董學賦動議理由職位空缺動議時間2007年5月8日……”

在定遠縣委組織部，筆者看到了這樣一張干部選拔任用全過程記實表，這張表格對一位叫吳忠紅的干部從提名到任職的全過程進行了詳實記錄。

“有了這張表格，一旦干部在以后的任職中遇到問題，可以依照環節迅速查找并追究相關人員的責任。”定遠縣委組織部調研科科長張方平介紹說：“定遠縣積極探索用人行為責任及追究辦法，集中出台了兩項帶有根本性、關鍵性的監督制度。目前實行的干部選拔任用全程記實制度，解決了長期以來用人責任難認定的問題。而建立的干部選拔任用責任追究制度，則解決了長期以來用人責任難追究的問題。我們對參與干部選拔任用工作中有關人員包括縣委書記在內的各個環節責任主體、應承擔的責任、責任認定及責任追究方式等作出了明確規定。如果哪個環節出了問題，就對號入座，追究誰的責任。”

“在陽光操作的同時，隱形權力顯現化的關鍵就是要有監督，有了公開的監督，權力就一定會受到責任的制約。”無為縣委組織部副部長程剛在接受采訪時說，“有了監督的隱性權力才會真正顯性化。”

要做到對縣委書記用人行為的有效監督，必須明確縣委書記用人權限和責任。

無為縣界定的縣委書記用人權包括：動議權、提名推荐權、方案審定權、主持會議權、臨機處置權、管理教育權。縣委書記可以根據崗位需求和對干部了解掌握的情況，向本級黨委或上級黨委及組織部門提名推荐擬任用的干部人選。

“在明確縣委書記用人權的同時，我們也提出了縣委書記在用人上必須承擔的三項責任：正確用人導向的責任，提高干部隊伍總體素質的責任，違反用人原則和紀律的責任。”無為縣委組織部干部一室主任黃健松介紹說。

提名、推荐上加道“安全堤壩”

定遠縣委常委、組織部部長董學賦介紹，在干部動議環節，定遠規定了縣委書記只有在領導班子和領導干部年度考核結束后、根據縣委組織部的建議或領導班子和領導干部存在突出問題亟待解決時可以動議干部。一年內動議調整干部一般不得超過6次﹔每次調整干部的數量不得超過所調整領導班子職數的50％﹔除換屆外，每次提任干部一般不超過20人。同時規定縣委書記即將調動和到任后3個月內不得動議調整干部﹔動議干部時，不准指定具體人選，不准限定選拔范圍，也不得臨時提出調整干部的動議。

就提名環節，定遠縣規定，縣委書記必須根據年度考核和民主推荐情況，在與縣委有關負責人醞釀的基礎上提出人選意向﹔提名人選一般要從后備干部隊伍中產生，如沒有合適人選，應從相近單位或相近崗位提名。提名人選要在一定范圍內進行民主推荐，如果得票達不到規定要求的，不得列為考察對象﹔提名人選未進入正常程序的，一年內不得再次提名。同時規定縣委書記不得采取授意、暗示的方法提名干部﹔不得把個人意志強加于黨委或組織部門﹔不得直接或間接提名本人的配偶、子女、直系親屬和身邊工作人員。

“今年無為縣對縣直單位空缺的12個正職崗位，在全縣范圍內進行了缺位公推，推荐中明確規定民主推荐的對象和標准，對參會推荐人員橫向延伸到180多人的縣四大班子成員、鄉鎮和縣直單位正職，縱向延伸到150人的省、市、縣三級黨代表、人大代表和政協委員以及部分單位副職。根據推荐結果，每個職位拿出3~5名人選提請全委擴大會議進行二次提名。”無為縣委書記周勇介紹說。

無為縣規定，必須民主推荐達到30％以上才能確定為考察對象。無為縣還在缺位公推的基礎上或在組織提名基礎上實行全委會差額提名。對部分正職崗位出現空缺的，由組織部門根據崗位特點和班子結構需要，結合考察情況，每個職位提出3~5名建議人選，提交縣委全委擴大會進行差額提名。

“試點工作以來，無為縣先后對26個崗位推荐提名了83名人選。通過全委會民主推荐提名人選，擴大了縣委在選人用人上的民主，在干部提名和民主推荐環節上增加了一道‘安全堤壩’，使選人用人更透明、更公正。”無為縣委組織部副部長程剛說。

縣委書記再不能“一錘定音”

在醞釀環節，定遠縣規定，縣委書記提名的縣級領導班子成員調整建議和縣委管理的擬任正職人選，經民主推荐和組織考察符合選拔任用條件的，應與縣人大、政府、政協主要領導個別醞釀，然后主持召開書記辦公會進行集中醞釀，提出擬任人選。縣委書記在醞釀干部時不能先入為主，首先表明自己的意見﹔對擬任人選意見分歧較大的，不得作出提請常委會討論的決定﹔擬任人選被否決后，應按規定程序重新提出人選。

在討論決定環節，定遠縣規定由縣委書記主持召開討論決定干部任免事項的常委會，應有三分之二以上的常委成員到會﹔應安排足夠的時間，保証與會人員充分發表意見﹔討論過程中不得搶先發言定調子﹔實行常委會成員無記名投票表決，當場公布投票表決結果。

無為縣則對鄉鎮和縣直單位正職任用全部實行常委會票決，并在此基礎上，嘗試性開展縣委常委會差額票決制，即對通過縣委全委會差額票決提名的同職位得票相同或相近的人選，由縣委組織部提交縣委常委會，與會常委逐個發表意見后，對擬任人選進行投票表決，并當場計票，最后按得票多少確定人選，做到集體決策。目前無為縣已經對4個職位試行，效果很好。

今年11月，在無為團縣委副書記職位選配中，無為縣委組織部按照規定程序，確定3名人選提請縣委常委會差額票決，經當場票決，當場計票，按得票多少確定了團縣委副書記。

“縣委選人用人在廣泛征求意見、充分醞釀的基礎上，堅持集體研究、集體決策，不搞‘個人說了算’。在集體研究過程中，與會領導充分發表意見，我最后發言，避免我先發言、先定調子的弊端。對提任干部實行票決制，我與其他常委一樣，也只有一票表決權，使權力在集體決策中體現。”無為縣委書記周勇說。

據了解，今年上半年，定遠縣先后有9名干部得到提拔或交流到重要崗位，并對考評位次倒數的部門，鄉鎮予以通報批評，并結合鄉鎮換屆和區划調整，轉任4人，不再提名5人。

原高塘鄉2006年度目標管理考評排名第一，鄉黨委書記楊鋒平被提拔擔任一副縣級鎮黨委書記。這是自去年年初該縣決定實行鄉鎮和縣直機關目標管理考評以來的首次考評，被當地干部群眾稱為“動了真格的”。

定遠縣委書記李樹說，在全部領導工作中，最難的是用人，最煩的是用人，最累的也是用人。由于制度的缺損、風氣的影響、體制的弊端等方面的因素，常常陷于左右為難之中。這次開展的科學規范和有效監督縣委書記用人行為的調研試點工作，對縣委書記而言，是一次擺脫用人困境、規范用人行為、優化用人環境的契機。

“千萬縣令”賣出百余頂烏紗

110人從他手中買到官

陳兆丰，男，1948年4月生，漢族，大學文化程度，1973年1月參加工作，1981年11月入黨。

陳兆丰在任定遠縣副縣長、縣長、縣委書記期間，利用職務上的便利，在工程承攬招標、職務提拔、工作調動、辦理入編等方面為他人謀取利益，非法收受請托人財物共計人民幣283.76萬元、美元800元。此外，還有人民幣545萬多元、美元0．6996萬元、港幣1．677萬元不能說明來源合法。

陳兆丰案成為安徽省歷年來受賄數額最大的一起縣委書記職務犯罪要案。陳兆丰案件的一個突出表現是大肆受賄賣官。經查：涉嫌向陳兆丰買官并如愿以償的干部達110人，涉案金額150余萬元。

2006年6月，安徽省淮南市中級人民法院一審以受賄罪、巨額財產來源不明罪，判處陳兆丰無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產和非法所得。陳兆丰不服，向省高級人民法院提起上訴，高院終審裁定：駁回上訴，維持原判。

去年11月，在規范和監督縣委書記用人權調研試點工作開始后，定遠縣委成立了專門的課題調研組，對該縣原縣委書記陳兆丰賣官受賄案進行了深入的探討。該縣縣委組織部調研科科長張方平說，這為規范和監督縣委書記用人權調研試點工作提供了許多特別的啟示。

“都是你組織部說了算，還要我這個書記干什么”

“要想富，動干部”，陳兆丰深諳此道。

陳兆丰利用鄉鎮換屆、撤并鄉鎮、機關機構改革時機，大批調整干部。方案都由他一人拿，組織部只能按照他的方案去履行手續。

2001年，當組織部將鄉鎮換屆干部調整方案交給陳兆丰審閱時，陳把方案扔到一邊，并說：“都是你組織部說了算，還要我這個書記干什么”。接著他又重新提出一套方案，對行賄者視情況都作了相應安排。

2002年7月的某一天，陳兆丰突然來到解放軍某部一實驗基地祕密住下，并關掉手機，中斷了與外界的一切聯系。兩天后，他鼓搗出了一份長達5頁紙、寫有多達几百人名字的“名單”，交組織部門去“按程序”考核。他還把這份方案交給縣委某領導征求意見，當這位有著多年組織工作經驗的領導提出，此方案中有三處違反組織原則時，他大為惱火。在他的操縱下，這份方案在沒有作任何調整的情況下，在書記辦公會和常委會上得到通過。

1995年，中央下發了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，2002年7月，中央又下發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，要求各級黨委選拔任用干部必須嚴格按照“民主推荐、考察、醞釀、討論決定”等程序進行。但陳兆丰無視這些規定，在鄉鎮換屆人事安排上，不在縣委、人大常委會、政府、政協有關領導成員之間醞釀﹔機關機構改革人事方案，也只是象征性地征求縣委某主要領導的意見。所提拔的干部中，有的沒經過民主推荐，有的雖然經過民主推荐，也只是走過場，根本沒有考慮民意，有的甚至沒經過組織部門嚴格考察，從而導致用人失察失誤，帶病上崗者有之，能力平平者有之。

陳兆丰為了對行賄買官者有個交代，竟實行黨政分設，嚴重超職數配備干部。全縣25個局機關單獨設立了25名專職黨組書記，造成了局機關分工重疊，一些單位推諉扯皮、相互掣肘、效率低下﹔縣直機關有32個單位超職數配備45人,全縣37個鄉鎮黨委、政府班子組成人員都在11人以上。

“不跑不送，降職使用﹔光跑不送，原地不動﹔又跑又送，提拔重用”

如今已經退休在家的定遠縣縣委組織部原副部長張保林說：“當時定遠流傳著這樣一句話：‘不跑不送，降職使用﹔光跑不送，原地不動﹔又跑又送，提拔重用’。陳兆丰用人不是憑工作能力和工作實績，而是憑送給他錢的多少。那段時間，定遠‘跑官要官’之風盛行。”

1997年年底，時任能仁鄉副鄉長的許某和陳兆丰的朋友唐某一道來到陳兆丰家，送給陳6000元，請陳兆丰提拔使用許﹔第二年年底，許被提拔為能仁鄉副書記。1999年秋的一天早上，熟門熟路的許某帶著1萬元獨自來到陳家，把錢放在桌子上后，開門見山地請陳將其提拔為鄉長，陳收下后當場給縣委組織部部長王家訓打電話，將許確定為嚴澗鄉鄉長候選人并最終使其當選。

2000年，時任定遠縣爐橋鎮副鎮長的朱某為了職務升遷一事，與陳兆丰大學時的一位同學先后兩次到陳家，共送陳8萬元。2000年12月鄉鎮換屆時，朱被任命為定遠縣卜店鄉黨委書記。

2002年上半年的一天，定遠縣法制局副局長李某的妻子帶著從朋友處借來的兩萬元來到陳兆丰家，請陳提拔自己的丈夫，陳收下后給王家訓打了招呼。2002年8月31日,李某任司法局黨組書記，一個月后成為局長。

在陳兆丰所賣的官帽中，最貴的一頂是由城西辦事處原黨委書記楊守蘭買走的。

1995年，楊在任縣花園湖公園籌建征地組組長期間，貪污征地專項資金15萬元。2001年10月，安徽省第七次黨代會在合肥市召開，會議期間，楊守蘭來到合肥市某賓館陳兆丰的房間，將其貪污的13萬元送給了陳兆丰，提出想到人大、政協任職。陳兆丰回到縣里后，立即讓王家訓安排人對楊守蘭進行考核。

一個月后，楊守蘭一路升遷：定遠縣縣委統戰部副部長─部長─縣政協副主席。楊守蘭在買來的副縣級位子上還沒坐穩，陳兆丰案發，楊行賄買官的事也跟著暴露。

與陳兆丰一樣，被判有期徒刑10年的安徽省阜南縣原縣委書記殷光立，在任用干部時也是“唯錢是舉”：1999年11月，該縣方集鎮書記李思功因在基層工作多年，想調回縣城工作，看到縣農委缺主任一職，即以縣委書記殷光立妻子張某名義存款19888元，送到殷光立家，并提出任縣農委主任的要求，殷答應考慮。

半年后，縣委調整干部，沒有調動李思功，但縣農委主任仍缺職。李思功認為可能送錢太少，又從親友處借款8萬元，于2000年6月2日晨送到殷光立的辦公室。殷收錢后，給李思功安排為縣農委黨組書記。殷還曾因提拔一鄉長收受賄賂3．5萬元。

“唯錢是舉”，在縣委書記腐敗案件中十分普遍。

上級難監督，下級、群眾監督難

從1992年到2002年，一直擔任定遠縣委組織部副部長的張保林感慨地說：“用權力做交易是陳兆丰的一貫手法。當時我是分管人事的組織部副部長，對陳兆丰的做法非常不滿，為此他就繞開我，找其他人‘合作’。這一案件的教訓深刻，首先是一把手的權力太集中不好。當時，縣委組織部在將干部情況提交常委會討論時都要先向陳兆丰單獨匯報，再向常委會匯報。這使他‘平時收錢，關鍵時用權’有了空間，使得權錢交易在當時的定遠縣成了氣候。同時，常委會的表決方式也要改一改，不能‘書記定調子、常委舉舉手’。同時，各級紀委要真正起到監督的作用。”

“我當時就是因為不跑不送，雖然工作得到了上級組織部門的充分肯定，但一直在組織部副部長的位子上待到了退休。”張保林感慨地說，“一次陳兆丰當著有關領導的面說要提拔我，最后因為我沒有送，此事也就不了了之。”

“陳兆丰案件的發生首先是制度約束不力。干部選拔任用制度還不夠健全，還有空子給別有用心的人可鑽。雖然中央在干部的選拔任用上下發了一系列文件，但這些文件，只是對干部選拔任用的條件、程序、紀律作了原則性規定，對干部選拔任用的動議、提名、考察對象的確定、醞釀的程序、討論決定時的表決方式等，都沒有作出科學的強制性規范，對縣委書記在用人上搞不正之風和腐敗很難遏制。”定遠縣委組織部課題調研組在該縣縣委常委、組織部部長董學賦的帶領下，深入分析了陳兆丰犯罪的主客觀原因后，在提交的課題報告中分析道。

該報告還提到對在任縣委書記監督不力的問題。其中包括三個方面：

上級難監督：上級組織只能從用人的條件、程序、資格上進行監督，對干部任用中的“潛規則”難以把握﹔

下級監督難：縣委書記是縣委的班長，是地方的領導核心，在用人決策中處于主導地位。處于被領導地位的下級，出于“人微言輕，反對無效”、“怕得罪人，影響前途”的考慮，對書記違規用人，往往采取明哲保身的回避方式。有的干部甚至還自覺、不自覺地迎合書記的意圖，滿足書記的“需要”﹔

群眾監督難：干部選拔任用工作雖然不斷趨于公開化、民主化，但目前仍未能從根本上克服相對封閉的缺點，參與推荐、考察、醞釀、決定的只是少數部門和少數人，群眾無法了解干部選拔任用過程中的真實情況，只是被動地接受選拔任用的結果。群眾對縣委書記用人權的監督有心無力、無從下手。

縣委書記用人如何群眾說了算

定遠：定時評估被提拔的干部

今年5月23日，定遠縣委組織部組織了17名縣黨代表、人大代表、政協委員、干部監督特約信息員和相關單位負責人，對5月11日縣委研究任用的22名干部進行了首次評估。評估結果顯示，此次任用的干部總評滿意度達96％。22名接受評估的干部中，總評得滿意票17張的有5人，占22.7％。

“評估縣委用人行為，不僅表明了縣委對群眾的信任，更體現了縣委書記敢于接受群眾監督的決心。”當地群眾楊兵說。

“用人是否公正的一個重要標准就是群眾是否滿意。過去就社會上對縣委用人的看法很難透徹掌握，因為缺少反饋的渠道。”定遠縣委組織部調研科科長張方平介紹說：為落實群眾對干部選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權，定遠縣出台了干部選拔任用工作評估辦法。規定在每次任用干部后15日內，邀請部分縣黨代表、人大代表、政協委員、干部監督特約信息員、單位主要負責人，對縣委的用人導向、選拔程序、用人標准、用人評價情況及本次使用干部的德、能、勤、績、廉情況進行即時評估。在每年年底或下一年年初，還對縣委選拔任用干部的總體情況進行一次年度評估。即時評估中，縣委任用的領導干部不滿意票超過三分之一的，縣委組織部將對其進行跟蹤考察﹔若在年度評估中仍無改進，由縣委組織部提請縣委免去其現職，另行安排工作。

“干部用得怎么樣，群眾一評就知道。無疑，用人結果讓群眾評估，讓群眾說話，在縣委與群眾之間架起了溝通的橋梁。”張方平說。

無為：量化考察指標

在試點中，無為縣首先是量化考察指標。實行數據分析和群眾評價的考察方法，針對不同崗位職責要求進行量化考核，對干部履行職責、個人素質測評和社會公認度進行評估。

無為縣對擬提拔任職的干部進行任職適崗調查，進一步了解干部的德才素質和性格氣質與崗位的適應程度，達到優化干部資源配置的效果。

該縣還創新考察方法：全面推行干部考察工作預告制度，延長預告時間，擴大預告范圍，讓更多的干部群眾了解和參與考察工作﹔實行干部考察結果反饋制度，考察結束后，適時向考察對象反饋存在的主要問題和不足﹔認真執行鄉鎮主職述職制度，在全縣領導干部大會上，鄉鎮兩個主職逐一進行年度工作述職，接受監督。

今年11月，無為縣委決定在二壩鎮配備1名黨委副書記后，首先在全鎮進行缺位公推，當該鎮3名副鎮長得票相近。縣委不搞“少數人說了算”，繼續進行兩輪民主推荐，進一步征求群眾意見，最終，一名女副鎮長脫穎而出。民意為縣委決策提供了准確的依據。

“縣委書記用人如何，誰說了算？在制度和集體說了算的同時，群眾說了同樣算，要充分讓群眾參與到用人的過程中來。”無為縣委書記周勇說。

皖北地區近年落馬的18位書記名單

潁上縣原兩任縣委書記張華琪、徐波

蒙城縣原三任縣委書記王保民、孫克杰、孫孔文

阜陽市潁東區委原兩任區委書記韓希鵬、趙光席

阜陽市潁泉區原區委書記鄒新華渦陽縣原縣委書記徐保庭

利辛縣原兩任縣委書記劉家義、王德貴

阜南縣原縣委書記殷光立

原縣級亳州市委書記李興民

原縣級阜陽市委書記王漢卿

蚌埠市五河縣原縣委書記張桂義

滁州市定遠縣原兩任縣委書記凌炳余、陳兆丰

濉溪原縣委書記唐懷民（靳生整理）